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Polizei dirigiert die Jugendhilfe in Hamburg

Polizei koordiniert die Kinder- und Jugendhilfe in Hamburg und missachtet den Datenschutz

Die Lenkungsgruppe der Staatsräte des Hamburger Senats hat am 11. Juli 2011 beschlossen, dass die Polizei Hamburg eine Koordinierungsstelle für die behördenübergreifende Beobachtung von delinquenten Kindern, Jugendlichen und Heranwachsenden einrichtet, ohne gesetzliche Bestimmungen des Datenschutzes zu berücksichtigen.

Als Koordinierungsstelle fungiert der Präsidialstab 3 der Polizei. Aufgabe dieses Präsidialstabes ist die „Koordination der zwischen den Behörden abgesprochenen Maßnahmen" gegenüber delinquenten Jugendlichen „sowie die Durchführung von Fallkonferenzen." Dies geht aus den Antworten des Senats auf zwei Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE in der Hamburgischen Bürgerschaft hervor. (BüDrs. 20/1947, 20/2077)

Zentrale Datensammlung der Polizei
Zentrales Instrument der polizeilichen Koordinierungsstelle ist eine Datensammlung mit dem Namen „Obachtliste Gewalt unter 21", die seit dem 26. September 2011 der Polizei zur Verfügung steht. Zugriff auf diese zentrale Datensammlung haben vier Koordinatoren der Fallkonferenzen in der Koordinierungsstelle sowie drei weitere Mitarbeiter des polizeilichen Präsidialstabes 3. Diese sieben Polizeibediensteten haben die Berechtigung personenbezogene Daten in die Datei einzugeben, insbesondere „Namen, Geburtsdatum, Anschrift etc., sowie die mit der Person befassten Dienststellen und Ansprechpartner". Außerdem tragen „alle beteiligten Dienststellen" „nach festgelegten Kriterien" „den Status eines Falles aus Sicht der eingebenden Dienstelle" in die Datenbank ein. Die beteiligten Dienststellen sind Dienststellen der Behörde für Schule und Berufbildung, insbesondere Schulen sowie die Regionalen Beratungs- und Unterstützungsstellen (REBUS) bzw. die Beratungsstelle Gewaltprävention, sowie Dienststellen der Jugendhilfe, insbesondere das Familieninterventionsteam (FIT) und gegebenenfalls der Allgemeine Soziale Dienst (ASD). An der polizeilichen Datensammlung beteiligen sich auch die Jugendgerichtshilfe und die Jugendbewährungshilfe, alle Dienststellen der Polizei sowie die Staatsanwaltschaft. Die Koordinierungsstelle der Polizei hat den Zugriff auf alle Daten aller beteiligten Dienststellen in Form einer Leseberechtigung. An den Fallkonferenzen beteiligen sich gegebenenfalls auch JugendrichterInnen, die Zentrale Ausländerbehörde und die Bezirklichen Ausländerdienststellen sowie weitere Behörden oder Institutionen auf Nachfrage der Koordinierungsstelle. Deshalb ist zu vermuten, dass sich auch das Landesamt für Verfassungsschutz im Einzelfall an den Fallkonferenzen beteiligt.

Grün, Gelb und Rot
Die Dienststellen der Behörde für Schule und Berufsbildung, der Jugendgerichtshilfe und der Jugendbewährungshilfe, des FIT und des ASD, der Polizei und der Staatsanwaltschaft stellen nach eigenen Kriterien die Ampeln in ihren Datensätzen von grün auf gelb und von gelb auf rot; insgesamt handelt es sich um 57 Ampel-Kriterien. Im Bereich der Schule wird die Ampel beispielsweise auf „gelb" gestellt, wenn mehr als „fünf" Fehltage zu verzeichnen sind oder wenn „Beratungstermine bzw. Beratungsangebote nicht angenommen" werden. Dafür erfragt die Beratungsstelle Gewaltprävention im Landesinstitut für Lehrerbildung und Schulentwicklung anhand der Obachtliste der Polizei in den jeweiligen Schulen nach, ob sich entsprechend der Kriterien etwas bei den Schülerinnen und Schülern verändert hat. Im Bereich der Jugendgerichts- und bewährungshilfe werden die Ampeln auf „gelb" gestellt, wenn die Jugendlichen sich in einer „persönlichen Krisensituation" befinden. Diese personenbezogenen Daten und die zugehörigen Ampelfarben werden der Koordinierungsstelle der Polizei über einen Microsoft-Share-Point im FHHPortal übermittelt.

Anzahl der personenbezogene Daten und Speicherfristen
Derzeit sind 10 Kinder, 135 Jugendliche und 144 Heranwachsende in der Datensammlung gespeichert (Stand 27.10.2011). Die Daten der Kinder, Jugendlichen und Heranwachsenden werden grundsätzlich erst mit der Vollendung des 21. Lebensjahres oder nach Ablauf von zwei Jahren ohne Fallkonferenz aus der Datei gelöscht. Auf Anregung einer Behörde oder der Koordinationsstelle kann die Löschung nach Rücksprache mit anderen Behörden auch vorher erfolgen.

Rechtsgrundlage für den Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
Die Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung von Kindern, Jugendlichen und Heranwachsenden werden auf der Grundlage des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG) durchgeführt. Als Rechtsgrundlagen gibt der Senat § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 6 Nr. 6 und § 16 PolDVG an. Demnach darf die Polizei „zur Verhütung von Straftaten und zur Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten (vorbeugende Bekämpfung von Straftaten)" Daten erheben und verarbeiten (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 PolDVG). Diese Eingriffsbefugnis ist zum Teil verfassungswidrig, so dass der Senat beabsichtigte bei der Novellierung des PolDVG die „Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten" aus den Polizeigesetzen zu streichen. Das Begriffspaar der „Verhütung von Straftaten" solle aber bestehen bleiben (vgl. BüDrs. 20/1254), obwohl es im Hinblick auf die verfassungsrechtlich erforderliche Normenbestimmtheit und Normenklarheit unzureichend ist. Damit sollen polizeiliche Maßnahmen, die weit im Vorfeld einer konkreten Gefahr liegen (sog. Vorfeldmaßnahmen) gerechtfertigt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat aber auch geurteilt: „Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die in die Freiheitsrechte der Bürger eingreifen, setzen eine konkrete Gefahrenlage voraus." (BVerfGE 113, 348)
DIE LINKE lehnt Vorfeldmaßnahmen der Polizei grundsätzlich ab, weil die Definitionshoheit der Polizei über diffuse Anhaltspunkte von Lebenssachverhalten sowie daraus resultierende Fehlprognosen zu einer Vielzahl von ungerechtfertigten Grundrechtseingriffen führen.

Rechtswidrige Speicherung von personenbezogenen Daten in einer Datei ohne Errichtungsanordnung
Voraussetzung für die Einrichtung von personenbezogenen Dateien ist gemäß § 26 des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG) das Vorliegen einer Errichtungsanordnung, die eine Verwaltungsvorschrift ist. Diese Errichtungsanordnung kann der Senat derzeit nicht vorlegen, weil es keine gibt. In der ersten Senatsantwort heißt es hierzu lapidar: „Hierüber befinden sich die beteiligten Dienststellen zurzeit in der Abstimmung." In der zweiten Antwort heißt es: „Die Prüfungen sind noch nicht abgeschlossen."

Sinn und Zweck von Errichtungsanordnungen
In § 26 PolDVG „Errichtungsanordnung für Dateien" heißt es in Abs. 1:
„Für jede Datei, für die nach § 9 Hamburgisches Datenschutzgesetz eine Verfahrenbeschreibung zu fertigen ist und die der Erfüllung von Aufgaben nach diesem Gesetz dient, sind in einer Anordnung festzulegen
1. ihr Zweck, ihre Bezeichnung und Rechtsgrundlage
2. die Personen, über die Daten gespeichert werden dürfen
3. die Art der Daten,
4. die Zugangsberechtigung,
5. die Voraussetzungen, unter denen in der Datei verarbeitete Dante an welche Empfänger und in welchem Verfahren übermittelt werden,
6. Prüfungstermine oder Speicherfristen nach § 15 in Verbindung mit § 16 Abs. 2 und 3,
7. die Voraussetzungen, unter denen dem Betroffenen Auskunft erteilt wird,
8. technische und organisatorische Maßnahmen nach § 8 des Hamburgischen Datenschutzgesetzes.

In § 26 Abs. 2 PolDVG ist geregelt, dass „die Errichtung von Dateien durch den Polizeipräsidenten angeordnet" wird.

Im Kommentar zum Hamburger Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei, der u.a. vom Leitenden Regierungsdirektor der Polizei, Ulrich Ettemeyer, herausgegeben wird, wird ausgeführt: „Fehlt eine Errichtungsanordnung, obwohl sie notwendig gewesen wäre, ist die dennoch erfolgte Datenverarbeitung als rechtswidrig anzusehen (VG Gießen, NVwZ 2002, 1531,1533; VGH Kassel, DÖV 2005,532,524; Petri, L/D,H,RN 372)."

Notwendig ist die Errichtungsverordnung, weil § 26 Abs. 1 Satz 1 PolDVG bestimmt, dass eine Errichtungsanordnung dann nötig ist, wenn die Voraussetzungen für eine Verfahrenbeschreibung nach § 9 HmbDSG vorliegen. Solche Verfahrensbeschreibungen erklärt § 9 HmbDSG bei jedem neuen automatisierten Verfahren, welches personenbezogene Daten verarbeitet, für erforderlich. Auch der Senat hält diese Errichtungsanordnung ausweislich seiner Antwort auf die Kleine Anfrage für erforderlich, sonst würden sich „die beteiligten Stellen" „hierzu" nicht „in Abstimmung befinden".

Im Kommentar wird die Errichtungsanordnung, die vom Polizeipräsidenten angeordnet werden muss, als „Geburtsurkunde einer automatisierten polizeilichen Datensammlung" bezeichnet. Sinn und Zweck dieser „Eigenkontrolle" sei es, dass sich die Polizei „bereits in der Planungsphase Gedanken darüber macht, wie sie die Vertraulichkeit, die Integrität, die Verfügbarkeit, die Authentizität und die Revisionsfähigkeit der Daten gewährleisten kann (vg. i.E. § 8 Ab.s 2 HmbDSG)". Außerdem sei die Errichtungsanordnung ein wirksames Instrument, um die Grundsätze der Datenverarbeitung aus § 14 PolDVG (Zweckbindung) und §§ 15, 16 PolDVG (Zeitliche Begrenzung der Datenspeicherung) sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu konkretisieren (BüDrs. 13/5422).
Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 2 PolDVG soll der Hamburgische Datenschutzbeauftragte vor Erlass der Anordnung Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Auch in den Hinweisen des Hamburgischen Datenschutzbeauftragten zu Verfahrensbeschreibungen gemäß § 9 HmbDSG finden sich klare Aussagen: „Die Verfahrensbeschreibung ist vor der Einführung oder wesentlichen Änderung eines Verfahrens zu erstellen. (...) Verfahrensbeschreibungen dienen dem Ziel, die Öffentlichkeit über Art und Umfang von automatisierten Verarbeitungen personenbezogener Daten zu unterrichten. Dieses Informationsrecht ergibt sich aus Artikel 21 Abs. 3 der EG-Datenschutzrichtlinie. § 9 Abs. 3 Satz 2 HmbDSG legt fest, dass die Verfahrensbeschreibungen von jeder Person eingesehen werden können. Der Personenkreis, die Einsicht nehmen können, ist nicht auf den Kreis der Betroffenen beschränkt. Das Ziel der Öffentlichkeitsinformation ist damit auch Maßstab für den Umfang und den Detaillierungsgrad der Verfahrensbeschreibung. (...)"
Ausweislich der Antwort des Senats auf die zwei Kleinen Anfragen ist weder die Errichtung der Datei „Obachtliste" vom Polizeipräsidenten Werner Jantosch angeordnet worden, noch wurde eine Errichtungsanordnung zur Datei „Obachtliste" verfasst. Zeitgleich werden die personenbezogenen Daten wöchentlich übermittelt und gespeichert. Da de facto keine Errichtungsanordnung vorliegt, kann der Hamburgische Datenschutzbeauftragte auch keine Stellungnahme abgeben.

Die polizeiliche Datensammlung ist rechtswidrig
Die Einrichtung der „Obachtliste" als polizeiliche Datensammlung sowie die Übermittlung personenbezogener Daten an die Polizei Hamburg ist offensichtlich rechtswidrig, da keine Errichtungsanordnung vorliegt. Die rechtswidrige Datensammlung bei der Polizei Hamburg muss deshalb unverzüglich gelöscht werden.

Kriminalprävention, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und Vertrauensschutz als Grundlage sozialer Arbeit 

Prof. Dr. Heribert Ostendorf hat in seinem Aufsatz zu Chancen und Risiken von Kriminalprävention folgendes ausgeführt: „Es gilt, Zuständigkeiten zu wahren. Das Jugendamt ist primäre Präventionsbehörde für Jugendliche und nicht die Polizei. Es gilt, Datenschutz auch bei der Kriminalprävention zu wahren. Die polizeiliche Vorbeugehaft der Nazis, die der damalige Innenminister von Preußen Göhring im Jahre 1933 mit dem Argument der vorbeugenden Verhinderung von Straftaten eingeführt hat, sollte ein abschreckendes Beispiel sein. Zur Wahrung rechtsstaatlicher Grenzen ist in Parallele zum Strafgesetz ein Präventionsgesetz zu fordern."

Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung - Vertrauensverhältnis als Grundlage sozialer Arbeit
In das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung darf nur auf gesetzlicher Grundlage eingegriffen werden. Der Senat ist der Auffassung, dass die Datenspeicherung und die Übermittlung der personenbezogenen Daten zur „Verhütung von Straftaten" nach dem Gesetz über die Datenverarbeitung der Polizei gerechtfertigt sind. Klassische Aufgabe der Polizei ist die Abwehr von konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Diffuse Anhaltspunkte über Lebensumstände, Erkenntnisse aus Sozialdaten oder die Anzahl der Fehltage von Schülerinnen und Schülern in der Schule sind aber keine Sachverhalte, die konkrete Gefahren für die Öffentliche Sicherheit und Ordnung begründen und dürften deshalb auch nicht an die Polizei übermittelt werden. Die zentrale Anschlussfrage ist deshalb, auf welcher Rechtsgrundlage die Übermittlung von personenbezogenen Daten der beteiligten Behörden an die Polizei erfolgt.

Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe sowie Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schule
Kinder- und Jugendhilfe ist keine Aufgabe der Polizei, sondern nach dem SGB VIII Aufgabe von öffentlichen und freien Trägern. SozialpädagogInnen und SozalarbeiterInnen bauen in ihrer Arbeit ein besonderes Vertrauensverhältnis zu delinquenten Kindern und Jugendlichen auf. Dieses Vertrauensverhältnis wird aus sozialpädagogischer Sicht zerstört, wenn Jugendhilfeeinrichtungen, die Jugendgerichtshilfe und die Jugendbewährungshilfe zu Informanten bzw. Denunzianten gegenüber den Strafverfolgungsbehörden, insbesondere der Polizei, werden. Für die Jugendhilfe gelten ausschließlich die Vorschriften des SGB X und des SGB VIII. In diesen Gesetzbüchern sind keinerlei Übermittlungsbefugnisse an die Polizei ersichtlich. Jede Sozialpädagogin und jeder Sozialabeiter, die bzw. der personenbezogene Daten übermittelt, macht sich gemäß § 203 Abs. 1 Nr. 5 des Strafgesetzbuches strafbar. Die Strafbarkeit des Bruchs der Schweigepflicht ist natürlich unabhängig davon, ob die Lenkungsgruppe der Staatsräte sich eine Übermittlung der personenbezogenen Daten wünscht. Es ist deshalb politisch und juristisch nicht vertretbar, dass sich die Jugendhilfeangehörigen einer Gefahr der Strafverfolgung aussetzen, um der Polizei eine lückenlose Überwachung im ausufernden Vorfeld einer konkreten Gefahr zu ermöglichen.
Das gleiche Prinzip gilt für die Schulen. Das pädagogische Vertrauensverhältnis, als Grundlage des Bildungs- und Erziehungsauftrags wird zerstört, wenn Lehrerinnen und Lehrer die Nichtteilnahme an Beratungsgesprächen oder Fehlzeiten von Schülerinnen und Schülern an die Polizei weiterleiten müssen.

Aufgaben der Jugendgerichts- und bewährungshilfe
Aus rechtsstaatlicher Sicht unverantwortlich ist es überdies, wenn neben der Jugendhilfe auch die Jugendbewährungshilfe und die Jugendgerichtshilfe zu Erfüllungsgehilfen der Polizei werden. Aufgabe der Jugendgerichtshilfe ist es, die delinquenten Jugendlichen und ihre Familien zu beraten, an Gerichtsverhandlungen teilzunehmen und Vorschläge für ein mögliches Urteil zu unterbreiten. Für die Jugendbewährungshilfe heißt es in § 25 JGG sogar ausdrücklich: „Der Bewährungshelfer wird vom Richter bestellt. Der Richter kann ihm für seine Tätigkeit nach § 24 Abs. 3 Anweisungen erteilen. Der Bewährungshelfer berichtet über die Lebensführung des Jugendlichen in Zeitabständen, die der Richter bestimmt. Gröbliche oder beharrliche Verstöße gegen Weisungen, Auflagen, Zusagen oder Anerbieten teilt er dem Richter mit." Aus dieser gesetzlichen Vorschrift resultiert eindeutig, dass die Jugendgerichtshilfe nur der Jugendrichterin bzw. dem Jugendrichter und nicht gegenüber den Strafverfolgungsbehörden eine Informationspflicht hat. Eine Einwilligungserklärung zur Übermittlung von personenbezogenen Daten an die Polizei durch ein „Einwilligungserklärungsformular", welches bereits drei delinquente Jugendliche in Hamburg unterschrieben haben, ist ein juristischer Trick, der den Datenschutz gewährleisten soll, aber die Jugendlichen faktisch weiterer Strafverfolgung ausliefert, weil die Polizei dem Legalitätsprinzip verpflichtet ist. Auch hier werden die dringend notwendigen Vertrauensverhältnisse zerstört. Den Wortlaut des Formulars für die Einwilligungserklärungen hält der Senat unter Verschluss, genauso wie die Geschäftsordnung der Fallkonferenzen.

Der dringende Appell von Fachleuten

Die Deutsche Vereinigung für Jugendgerichte und Jugendgerichtshilfe (DVJJ) hat in ihrem Positionspapier zur Jugendkriminalprävention folgende Beschlüsse gefasst:

„Jugendhilfe muss bei auf- und straffälligem Verhalten das Ziel der Entstigmatisierung, der Entdramatisierung und Entkriminalisierung kontinuierlich, fachlich und professionell verfolgen. Eine vorhandene hohe und qualitative Fachlichkeit der Jugendhilfe bei der Auswahl von individuellen und an den Bedürfnissen orientierten Leistungsangeboten entspricht dem Subsidiaritätsprinzip des Jugendstrafrechts, nach dem erzieherische Rechtsfolgen den repressiven Sanktionen vorgehen.

Rechtsstaatlichkeit verlangt eine klare, erkennbare und verlässliche Rollenverteilung hoheitlicher Institutionen. Rechtsstaatlichkeit bedeutet, dass der Einzelne hoheitliche Reaktionen auf Rechtsstaatlichkeit setzt voraus, dass insbesondere die Institutionen der Hilfe und Unterstützung einerseits und der Kontrolle und Sanktionierung andererseits klar getrennt sind und sich ihre inneren Handlungslogiken erhalten. Kriminalprävention tendiert jedoch dazu diese Rollenverteilung zu überwinden.

Aus dem Gebot der Rollenklarheit leitet sich die Schlussfolgerung ab,
• dass im Rahmen von Kriminalprävention zwar unterschiedliche Institutionen zusammen arbeiten (sollen),
• dass aber jede Institution ihren Aufgaben und fachlichen Handlungslogiken treu bleiben muss und nicht Aufgaben anderer Institutionen übernimmt,
• dass jede beteiligte Institution auf der Grundlage ihrer originären Gesetzesgrundlage agiert,
• dass der Datenschutz beim Informationsaustausch zu beachten ist und nicht als lästige Einschränkung übergangen werden darf."

Fazit

Die „Obachtliste" ist eine polizeiliche Vorratsdatenspeicherung, die der permanenten Überwachung, Dramatisierung und Kriminalisierung von Kindern, Jugendlichen und Heranwachsenden dient. An den Fallkonferenzen, die von der Koordinierungsstelle der Polizei einberufen werden, dürfen weder die Jugendlichen selbst, noch ihren Eltern oder ihr Rechtsbeistand teilnehmen. Der Polizei wurde von den Staatsräten die Federführung im Bereich der Prävention von Jugendkriminalität übertragen. Deshalb soll die Polizei alle Sozialdaten ausspionieren, die ihr von verschiedensten Akteuren übermittelt werden. Deshalb soll die Polizei die Fallkonferenzen einberufen und sogar die behördlichen Maßnahmen der Jugendhilfe in Hamburg koordinieren.

Der Grundsatz der datenschutzrechtlichen Gewaltenteilung ist mit der Federführung, Koordinierung und Vorratsdatenspeicherung der Polizei zur Prävention der Jugendkriminalität aber unvereinbar. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit wird überdies missachtet, weil die Institutionen der Hilfe und Unterstützung einerseits und die Institutionen der Kontrolle und Sanktionierung andererseits in keiner Weise klar getrennt sind. Die Staatsräte haben die Institutionen der Jugendhilfe und die Schulen zu Informanten der Polizei degradiert - und aus dem Polizeipräsidium dirigieren jetzt sieben PolizistInnen anhand ihrer „Obachtliste" die Jugendhilfe.

DIE LINKE setzt sich für eine Paradigmenwechsel ein: wir wollen die Ursachen der Jugendkriminalität bekämpfen und nicht die Jugendlichen. Deshalb befürworten wir dezentrale, sozial-räumliche Fallkonferenzen der Jugendhilfe mit den Jugendlichen, um konkrete Perspektiven für und mit den Jugendlichen zu entwickeln - das geht am Besten ohne die Strafverfolgungsbehörden.

Bela Rogalla
20.11.2011