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Versammlungsfreiheit gewinnt vor den Verwaltungsgerichten

Mit zwei Beschlüssen des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Hamburg sowie einem Urteil wurde im Februar und März 2011 das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit in Hamburg gestärkt. Seit Jahren haben Polizei und Versammlungsbehörde gegenüber links-alternativen Demonstrationen ein Innenstadtverbot verhängt und Versammlungen in Wanderkesseln eingezwängt. Diese versammlungsfeindliche Praxis ist jetzt von den Gerichten für rechtswidrig erklärt worden.

Das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit ist ein Kommunikationsgrundrecht, es ist die Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe. Für das Bundesverfassungsgericht gehört die Meinungsfreiheit seit langem zu den unentbehrlichen und grundlegenden Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens. „Sie gilt als unmittelbarster Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit und als eines der vornehmsten Menschenrechte überhaupt, welches für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend ist; denn sie erst ermöglicht die ständige geistige Auseinandersetzung und den Kampf der Meinungen als Lebenselement dieser Staatsform. Wird die Versammlungsfreiheit als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe verstanden, kann für sie nichts grundsätzlich anderes gelten." (BVerfGE 69, 315 Brokdorf)

Die Versammlungsfreiheit ist - als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe - demnach genauso wie die Meinungsfreiheit eines der vornehmsten Menschenrechte.

Das Bundesverfassungsgericht zitiert in seinem Brokdorf-Beschluss die juristische Literatur. Dort heißt es prägnant und wörtlich: „Versammlungen bieten die Möglichkeit zur öffentlichen Einflussnahme auf den politischen Prozess, zur Entwicklung pluralistischer Initiativen und Alternativen oder auch zu Kritik und Protest; sie enthalten ein Stück ursprünglich-ungebändigter unmittelbarer Demokratie, das geeignet ist, den politischen Betrieb vor Erstarrung in geschäftiger Routine zu bewahren.

Diese Grundüberzeugungen werden in Hamburg seit Jahren von Innensenatoren, Polizeiführern und Versammlungsbehörde missachtet. Genauso wie die drei Grundprinzipien des Versammlungsrechts, die mit dem Brokdorf-Beschluss verankert wurden: das Deeskalationsprinzip, das Differenzierungsgebot und das Kooperationsprinzip. Entweder werden diese Prinzipien negiert oder in ihr Gegenteil verkehrt.

Das Deeskalationsprinzip wird von der Polizeiführung mit der politischen Einsatzstrategie „Deeskalation durch Stärke" geradezu ad absurdum geführt: Demonstrationen aus dem links-alternativen Milieu werden in Hamburg mit martialischen Polizeiaufgeboten, teilweise mit tausenden von Polizisten einschnürend begleitet - flankiert von Wasserwerfern und Räumpanzern - die auf die VersammlungsteilnehmerInnen und die Öffentlichkeit nicht deeskalierend, sondern eskalierend und bedrohlich wirken. Im Vorfeld werden diese Szenarien von der Innenbehörde gezielt veröffentlicht, um die Demonstrationen als „gewaltbereit" zu diskreditieren.

Das Differenzierungsgebot verpflichtet die Polizei ihre polizeilichen Maßnahmen nur gegen „Störer" zu richten. Das Bundesverfassungsgericht begründet diese Entscheidung: „Würde unfriedliches Verhalten Einzelner für die gesamte Veranstaltung und nicht nur für die Täter zum Fortfall des Grundrechtsschutzes führen, hätten diese es in der Hand, Demonstrationen „umzufunktionieren" und entgegen dem Willen der anderen Teilnehmer rechtswidrig werden zu lassen; praktisch könnte dann jede Großdemonstration verboten werden, da sich nahezu immer „Erkenntnisse" über unfriedliche Absichten eines Teiles der Teilnehmer beibringen lassen".

Das Kooperationsprinzip verpflichtet die Behörden „nach dem Vorbild friedlich verlaufender Großdemonstrationen versammlungsfreundlich zu verfahren". Das Bundesverfassungsgericht formuliert sogar den Satz: „Je mehr die Veranstalter ihrerseits zu einseitigen vertrauensbildenden Maßnahmen oder zu einer demonstrationsfreundlichen Kooperation bereit sind, desto höher rückt die Schwelle für behördliches Eingreifen wegen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit."

Anstatt das Kooperationsprinzip zu verwirklichen, werden in Hamburg seit Jahren von der Versammlungsbehörde gegenüber links-alternativen Demonstrationen willkürliche Gefahrenprognosen auf der Grundlage von Berichten des polizeilichen Staatsschutzes (LKA 71) verfasst. Diese Gefahrenprognosen sind die Grundlage für die faktischen Demonstrationsverbote in der Innenstadt, die per Auflagenbescheid erlassen werden.

Nach Jahren der politischen und juristischen Auseinandersetzung um die Versammlungsfreiheit in Hamburg, haben Anmelder und RechtsanwältInnen jetzt ihre Grundrechtsauffassung vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen können. Sowohl das Innenstadtverbot für eine antifaschistische Kundgebung des Hamburger Bündnisses gegen Rechts auf dem Jungfernstieg, als auch die einschnürende Polizeibegleitung einer Demonstration in einem „Wanderkessel" rund um die Rote Flora wurden von den Hamburger Verwaltungsgerichten für rechtswidrig erklärt.

Die Auseinandersetzung um die Versammlungsfreiheit in der Innenstadt

Das Hamburger Bündnis gegen Rechts forderte im Bürgerschaftswahlkampf 2011 das Verbot eines Neonazi-Aufmarsches der NPD auf dem Gänsemarkt in der Innenstadt. Obwohl der Versammlungsleiter und Redner der NPD-Kundgebung, der berüchtigte Neonazi Thomas Wulff, mehrfach rechtskräftig wegen „Volksverhetzung in Tateinheit mit Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen" und „Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen" strafrechtlich verurteilt wurde, sah der Innensenator Vahldiek (CDU) keinen Grund, gegenüber den Nazis juristische Konsequenzen zu ziehen.

Anstatt die Neonazi-Demonstration zu verbieten, beabsichtigten Innensenator und Versammlungsbehörde die antifaschistische Protestkundgebung des Hamburger Bündnisses gegen Rechts aus der Innenstadt vor die Musikhalle zu verbannen. Zeitgleich kündigte der Innensenator den Einsatz von 1.500 Polizisten und sieben Wasserwerfern an.

Mit dem Auflagenbescheid der Versammlungsbehörde sollten Steffi Wittenberg (Verfolgte des Naziregimes), Uwe Grund (DGB), Wolfgang Rose (verdi), Inka Damerau (SPD), Antje Möller (GAL), Jan van Aken (DIE LINKE), Fanny Dethloff (Flüchtlingsbeauftragte der Nordelbischen Kirche) und viele andere zivilgesellschaftlich engagierten Menschen daran gehindert werden, auf dem Bürgersteig des Jungfernstiegs in der Hamburger Innenstadt ihr Grundrecht auf Meinungs- und Versammlungsfreiheit wahrzunehmen.

Die Versammlungsbehörde im Polizeipräsidium verfügte, dass „aufgrund von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung" gemäß § 15 Abs. 1 VersG folgende beschränkende Auflage erlassen werden müsste: „Auflage Nr. 1.: Die Versammlung hat auf dem Johannes-Brahms-Platz stattzufinden." Zur Begründung wurde angeführt, dass der Jungfernstieg aus folgenden Gründen nicht geeignet sei:

· „Der Kreuzungsbereich Jungfernstieg/Neuer Jungfernstieg müsste für mindestens fünf Stunden gesperrt werden und dies stehe nicht im Verhältnis zu den Grundrechten Dritter.

· Ein Konzert mit einhergehender typischer Lärmbelästigung sei im Verhältnis zu den Rechten anderer in diesem Gebiet für diese Dauer nicht hinnehmbar.

· Die Polizei geht davon aus, dass mindestens 300 gewaltbereite Personen für diese Versammlung erwartet werden und dies eine erhebliche Gefahr für Unbeteiligte im Innenstadtbereich darstellen würde."

Das Verwaltungsgericht hingegen folgte der Argumentation der Rechtsanwältin Cornelia Ganten-Lange und bezeichnete „die Auflage Nr. 1" als „rechtswidrig". Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, dass die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersG für die beschränkende Auflage nicht erfüllt seien.

Die höchstrichterliche Rechtsprechung stellt folgende Anforderungen an Gefahrenprognosen: „Zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung müssen erkennbare Umstände dafür vorliegen, aus denen sich die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ergibt. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nochvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich." (BVerfG, Beschl. v. 19.12.2007)

Das Verwaltungsgericht formulierte deshalb zutreffend: „Insgesamt scheint die Gefahrenprognose der Antragsgegnerin (Innenbehörde) allein auf der - nicht ausgesprochenen - Vermutung zu gründen, die Teilnehmer der vom Antragsteller (Anmelder) geplanten Versammlung könnten durch Gewaltbereite gewissermaßen „als Schutzschild" missbraucht werden. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen ohne hinreichende konkrete Tatsachengrundlage reichen jedoch für die Gefahrenprognose im Rahmen des § 15 Abs. 1 VersG nicht aus. Insbesondere lässt sich diese Gefahrenprognose nicht aus den von der Antragsgegnerin zur Akte gereichten Internetäußerungen der gewaltbereiten Szene belegen. (...) Das durch gewaltbereite Demonstranten drohende Gefahrenpotential ist der von dem Antragsteller geplanten Versammlung vorliegend nicht zurechenbar."

Auch die aus der Sperrung des Kreuzungsbereichs Jungfernstieg/ Neuer Jungfernstieg resultierende Beeinträchtigung Dritter, sah das Verwaltungsgericht als gerechtfertigt an, weil sie „als sozial-adäquate Nebenfolge mit rechtmäßigen Demonstrationen" verbunden ist. Dies gilt gleichermaßen für die „Lärmbelästigung" durch die Band, die auf der antifaschistischen Kundgebung spielen sollte.

Gegen diesen Beschluss des Verwaltungsgerichts zog die Innenbehörde vor das Oberverwaltungsgericht. In der Begründung argumentierte das Justiziariat der Innenbehörde jetzt mit „fest montierten Bänken, Bäumen, Werbetafeln und Mülleimern" auf dem Jungfernstieg, die „für eine Menschenansammlung eine Gefahr darstellen" und reichte „gesondert übermittelte Fotos und eine Handskizze" ein. Auch die unmittelbare Nähe zur Binnenalster sei eine Gefahr, genau so wie „die Nähe zu Reizobjekten wie das Rathaus, die Europapasage und zahlreiche Geschäfte in der Mönkebergstr. die dringende Gefahr von entsprechenden Übergriffen" darstelle.

Außerdem argumentierte das Justiziariat mit der „Kapazität der Fläche Jungfernstieg/Neuer Jungfernstieg", die „höchstens für 700-800 Personen ausgelegt" sei. Um die Zahl der Versammlungsteilnehmer zu erhöhen, räumte die Innenbehörde plötzlich vor dem OVG selber ein, dass „die Kundgebung sich an Teilnehmer aus einem sehr breiten Spektrum und mit ihrem Musikprogramm zusätzlich auch an Jugendliche richtet, die nicht zu den regelmäßigen Teilnehmern an Versammlungen gehören."

Allerdings sei „damit zu rechnen, dass die grundsätzlich friedlich angelegte Versammlung des Antragstellers als Rückzugsbereich genutzt wird, um polizeiliches Einschreiten zu verhindern." Auch diese falsche Behauptung wurde nicht belegt.

Zur Absicherung des Innenstadtverbotes wurde überdies auch noch die Argumentation des „polizeilichen Notstandes" ins Feld geführt: „Ein Schutz dieser Objekte (Reizobjekte) und ein Schutz von Unbeteiligten wäre angesichts der Kräftelage (Zusatzkräfte aus anderen Ländern stehen der Polizei Hamburg wegen anderer Großlagen im Bundesgebiet nicht zur Verfügung) und der Beschaffenheit des räumlichen Bereichs nicht möglich."

Die Konstruktion des „polizeilichen Notstandes" ist demokratietheoretisch und rechtsstaatlich gefährlich, weil sie die Ausübung der Grundrechte verbietet. Gar nicht zu rechtfertigen ist der „polizeiliche Notstand", wenn offensichtlich falsche Tatsachenbehauptungen aufgestellt werden. Denn das Hamburger Abendblatt hatte bereits zwei Tage vor der Demonstration am 10.2. berichtet, dass „die Polizei Kräfte aus Nordrhein-Westfalen, Bayern und Brandenburg angefordert hatte. Rund 1.500 Beamte sollen ein Aufeinandertreffen zwischen Anhängern der NPD und ihren Gegnern verhindern."

Angesichts der von der Polizei avisierten 50 Neonazis auf dem Gänsemarkt sowie der angemeldeten 500 GegendemonstrantInnen des Hamburger Bündnisses gegen Rechts auf dem Jungfernstieg, sollten 1.500 Polizisten plus sieben Wasserwerfer, die demonstrativ auf die antifaschistische Kundgebung gerichtet waren, doch eigentlich mehr als ausreichend sein.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtes in der Auseinandersetzung um das Innenstadtverbot mit Beschluss vom 11.02.2011 bestätigt und dabei insbesondere die Gefahrenprognosen der Polizei verurteilt: "Die in der Anmeldebestätigung (-Auflagenbescheid der Versammlungsbehörde-) aufgeführte Aneinanderreihung von Ereignissen der letzten fünf Jahre im Zusammenhang mit Aufzügen oder stationären Versammlungen, die von unterschiedlichen Gruppen und Personen angemeldet wurden, nach deren Abschluss oder außerhalb angemeldeter Versammlungen (...) belegt nicht ausreichend, dass sich der vom Antragsteller angemeldeten Versammlung gewaltbereite Personen in nennenswerter Zahl anschließen werden. Konkrete Anhaltspunkte, die dies mit der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit erwarten lassen, hat die Antragsgegnerin (-Innenbehörde-) nicht genannt. Die Antragsgegnerin (-Innenbehörde-) räumt im Übrigen selbst ein, dass sich ihre Befürchtung eines gewalttätigen Verlaufs der Versammlung am 29.1.2011 (-in Harburg-), die von demselben Bündnis wie im vorliegenden Fall aus einem vergleichbaren Anlass angemeldet wurde, nicht bewahrheitet habe. (...) Die meisten der angeführten Beispiele (-Gewalttaten-) beziehen sich auf Gewalttaten, die unabhängig von angemeldeten Gegenkundgebungen oder teilweise deutlich nach deren Ende stattgefunden haben. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht darauf verwiesen, dass dies nicht Auflagen gegen die angemeldete Versammlung rechtfertigen kann (...)."

Urteil des Verwaltungsgericht zur Rechtswidrigkeit von „Wanderkesseln"

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat im März 2011 geurteilt, dass die einschließende polizeiliche Begleitung einer Demonstration rund um die Rote Flora am 6.7.2008 rechtswidrig gewesen ist. Ebenfalls rechtswidrig war die Auflage, dass „Transparente und Plakate mit einer Gesamtlänge von über 150 cm flächenmäßig nur frontal zur Marschrichtung getragen werden dürfen, nicht aber längs der Außenseiten des Aufzuges." Im Verlaufe der Demonstration entriss die Polizei TeilnehmerInnen der Versammlung ein rotes Transparent am Seitenrand der Demonstration, weil es nach Auffassung des Einsatzleiters Dudde zu lang gewesen sei, setzte ihre Helme auf und bildete mit drei Hundertschaften einen einschließenden Wanderkessel um die Demonstration.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Hamburg bestand eine „Wiederholungsgefahr" - und zwar von Seiten der Polizei, weil die „Beschränkung der Transparentlänge sowie die seitliche Begleitung" „offenbar zum weiterhin gültigen Einsatzkonzept" der Polizei gehört.

Auch die Gefahrenprognose des Einsatzleiters der Polizei, Dudde, rügte das Gericht. Dieser offenbarte als Zeuge, dass seine Gefahrenprognose „auf dem allgemeinen Erscheinungsbild, das die Demonstranten durch ihr Verhalten und ihre Kleidung abgäben, beruhe". Das Verwaltungsgericht stellte hingegen klar, dass „allein das äußere Erscheinungsbild der Demonstranten" „keine konkrete Gefahr zu begründen" vermag. Wörtlich heißt es in dem Urteil: „Schwarze Bekleidung - insbesondere schwarze Kapuzenpullover und Hosen - ist jedoch keine dem sog. Schwarzen Block vorbehaltene „Uniform", sondern ist gerade im Umkreis der „Roten Flora" eine nicht ganz untypische Bekleidungswahl, die für sich allein keinen Rückschluss auf die jeweilige Gewaltbereitschaft des Trägers zulässt."

Drastische Eingriffe in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit sind aber die „Wanderkessel" der Polizei. Das Verwaltungsgericht hat deshalb geurteilt: „Die Art und Weise der seitlichen Begleitung des Demonstrationszuges ist insoweit rechtswidrig gewesen, als die Polizeibeamten im Anschluss an die Sicherstellung des Plakates in einer Weise in einer durchgehenden Reihe neben dem Demonstrationszug gegangen sind, dass der Zu- und Abgang zu diesem für Teilnehmer und Dritte deutlich erschwert wurde. (...) Die von der Beklagten vorgenommene seitliche Begleitung stellt einen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG dar, der jedenfalls überwiegend nicht durch die Gefahrenprognose der Beklagten gerechtfertig wird."

In der Urteilsbegründung wird das Verwaltungsgericht in seiner Kritik gegenüber dem vorherrschenden Polizeikonzept noch deutlicher: „Aber auch eine „offene" Begleitung in der Weise, die einen ungehinderten Zu- und Abgang noch gewährleistet, stellt einen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG dar. Der Schutzbereich ist wie ausgeführt nicht nur dann betroffen, wenn eine Versammlung verboten oder aufgelöst wird, sondern auch, wenn die Art und Weise ihrer Durchführung durch staatliche Maßnahmen beschränkt wird (BVerfG, Beschl. V. 19.12.2007). Dies ist hier der Fall: Zum einen bewirkt auch eine „offene" Begleitung eine nachhaltige Veränderung des Erscheinungsbildes der Versammlung und beeinflusst damit die Selbstdarstellung der Versammlungsteilnehmer. Zum anderen errichtet die beidseitige Begleitung auch eine psychische Barriere für die Teilnahme an der Demonstration und die Kommunikation zwischen den Demonstrationsteilnehmern und Passanten. Diese Wirkung unterscheidet die beidseitige Begleitung auch von der bloßen starken Polizeipräsenz (OVG Bremen, Urt. v. 27.3.1990)."

Fazit

Das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit ist und bleibt Gegenstand politischer und juristischer Auseinandersetzungen. Demonstrationen sind der zivilgesellschaftlicher Ausdruck „ursprünglich-ungebändigter Demokratie". Sie richten sich häufig zu Recht gegen die herrschende Politik und sind - insbesondere über die mediale Vermittlung - ein Korrektiv zur parlamentarischen Demokratie. Die höchstrichterliche Rechsprechung zum Versammlungsrecht ist erstaunlich emanzipatorisch und an der Verwirklichung des Grundrechtes auf Versammlungsfreiheit orientiert; diese Rechtsprechung steht allerdings in einem diametralen Gegensatz zur herrschenden Praxis von Polizei und Versammlungsbehörden sowie zu den Versammlungsgesetzen.

Obwohl der Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts die Behörden verpflichtet „nach dem Vorbild friedlich verlaufender Großdemonstrationen versammlungsfreundlich zu verfahren" und die Behörden an Rechtsprechung und Grundgesetz gebunden sind, orientiert sich die Polizei bei ihren Gefahrenprognosen nach wie vor lieber an konservativen Feinbildern, die sich insbesondere gegen links-alternative Milieus und Versammlungen richten.

Das strukturelle Ungleichgewicht zwischen Innenministern, Polizeiführung, Staatsschutzabteilungen, Versammlungsbehörde und Justiziariat auf der einen Seite sowie zivilgesellschaftlichen Initiativen oder sozialen Bewegungen auf der anderen Seite ist evident. Die Exekutive verfügt über weitaus mehr personelle, finanzielle und zeitliche Ressourcen, über das Instrument der Gefahrenprognosen sowie über Presseabteilungen für die mediale Kommunikation. Polizei und herrschende Politik beanspruchen damit die Definitionshoheit über die Wirklichkeit.

Diese Definitionshoheit - über den Sachverhalt und die Wirklichkeit - können die zivilgesellschaftlichen Initiativen und sozialen Bewegungen nur über eine intensive Gegenöffentlichkeit und mit einer juristisch fundierten Auseinandersetzung vor den Gerichten - friedlich und gewaltfrei - angreifen. Wenn sie diese Auseinandersetzung vor den Gerichten gewinnen, sind durch öffentlichen und politischen Druck die Konsequenzen aus der Rechtswidrigkeit - als Rechtsfolge - zu ziehen, damit die politisch und polizeilich Verantwortlichen ihr Handeln künftig ändern. Ansonsten sind sie dringend aufgefordert zurückzutreten.

Wer die Versammlungsfreiheit als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe und Abwehrrecht der Menschen gegenüber der Exekutiven versteht, kann sich auf eines „der vornehmsten Menschenrechte" berufen: deshalb gelingt es immer wieder das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit bspw. mit Spontandemonstrationen gegen den atomaren Wahnsinn auf der Straße oder gegen die Abschiebung von Flüchtlingen in den Flughäfen erfolgreich zu verwirklichen und auch vor den Gerichten zu verteidigen.

 

 

Demonstration vor der Roten Flora im rechtswidrigen Wanderkessel